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推进社会资本参与提供公共交通服务
【字体: 】【2015-8-20 21:42:35】 【作者/来源 admin】 【阅读:2715 次】 【关 闭

【网摘】来源:学者论坛 

    政府应依托公共交通运营管理体制改革,转变职能,合理界定自身的职责定位,在保障公共交通基本服务的同时,引入竞争机制,努力构建能够吸引社会资本参与的市场环境。
    张广厚
    近期,国务院出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,要求在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域,积极推广政府和社会资本合作(PPP)模式,引入社会资本,增强公共产品供给能力。城市公共交通服务属于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务项目,适宜采用政府与社会资本合作的模式,通过一定的运作机制,提高城市公共交通服务的供给能力和服务水平,提升财政补贴资金的使用效率。由于城市公共交通服务的责任主体是城市政府,因此,要在国家宏观政策条件初步具备的基础上,从城市政府的角度考虑,分析当前制约社会资本参与的主要因素,厘清政府的主要职责,提出鼓励和引导社会资本参与的主要措施。
    从政府的角度而言,推动社会资本参与提高公共交通服务,需要在项目选取、伙伴选择、合同管理、风险控制、绩效评价等方面进一步完善管理职能,对政府相关职能部门的管理能力提出了更高的要求,既要保障社会公众利益不受损害,又要保障经营者合法权益,在此基础上还要尽可能提高公共资源的使用效率。目前,国内规范化、制度化的政府与社会资本合作项目较少,地方政府缺乏一定的实操经验,相关职能部门的管理能力有待加强。
    政府应依托公共交通运营管理体制改革,转变职能,合理界定自身的职责定位,在保障公共交通基本服务的同时,引入竞争机制,努力构建能够吸引社会资本参与的市场环境。
    一是逐步建立成本规制制度,摸清公共交通服务的实际成本。实施成本规制制度有助于政府逐步掌握真实的公共交通运营成本,在理顺成本与票价关系、约束与激励运营企业经营行为、提高财政补贴资金使用效率等方面具有不可替代的作用。虽然从深圳市等城市的实施效果来看,由于运营成本规模与企业盈利水平紧密相关,再加上政府企业经营信息掌握不够充分,运营企业在实际成本方面存在与政府博弈的可能。但总体上,要通过完善相关配套措施,充分发挥成本规制的积极作用:一是考虑引入绩效标杆理论,鼓励运营企业节约经营成本,对企业未达到成本标准值的节约行为应给予奖励;二是增加运营企业各项经营活动的透明度,公开运营、成本等必要的信息,广泛接受社会监督。
    二是加快建立并完善公共交通服务票价形成机制,理顺公共交通服务成本与票价的关系。目前大多数城市实行的低票价政策使公共交通票价与运营成本严重脱节,企业严重依赖财政补贴维持,一方面加剧了城市政府的财政负担,另一方面降低了公共交通的可经营性。因此,对城市政府而言,要提高社会资本参与公共交通服务的积极性,首先应解决的是票价形成机制问题,理顺公共交通运营成本、居民可承受价格与财政补贴之间的关系。首先要加快建立科学、合理的定价机制,统筹考虑运营成本、企业合理利润、居民可承受能力与财政补贴能力等方面因素,确定合理的票价水平;其次要建立票价动态调整机制,充分体现人工成本、经营效率、物价、客流需求等因素变动对票价的影响;再者,要建立票价与财政补贴联动机制,考虑票价、服务水平、企业盈利等因素确定政府财政补贴规模,促进形成合理的动态财政补贴机制。
    三是结合城市自身特色,探索合理的运作机制,核心是要引入竞争。公共交通运作机制是社会资本参与提供服务的具体方式,主要体现在两个方面,一是政府与运营主体之间的职责划分问题,二是不同运营企业之间的竞争关系。运作机制并没有适用于所有城市的统一模式,不同模式在政府与运营企业职责、市场规模、运营企业竞争关系等方面有较大的差异性,要根据城市经济社会规模、公共交通发展基础等特点选择合适的运作机制,重点明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容,并制定稳妥的实现途径,核心是要引入竞争机制,引导运营企业通过竞争降低运营成本、提高服务质量。
    四是强化政府监管职能,保障公共交通服务水平。在明确政府与市场分工的基础上,加强政府职能部门监管能力建设,特别是要完善对运营企业的服务质量考核体系,采用政府考核、委托第三方测评机构考核、公众考核等多种方式进行定期、不定期的考核、抽检,并依托服务质量考核建立健全企业绩效评价机制,将考核结果与财政补贴、经营权等运营企业的重大利益相挂钩,引导企业自觉提升服务水平。
    五是进一步完善信息公开制度,提高公众参与度。公共交通具有公益性事业的属性,理应接受全社会的监督。要进一步增强运营企业选取、票制票价制定与调整、政府财政补贴资金使用、运营企业运营状况、服务质量考核结果等信息的公开程度,使政府决策、企业经营行为、服务水平评判更加透明,进而提高公众的参与程度,依靠全社会力量促进公共交通事业发展。

    来源:中国经济新闻网
    (评论)
                             公共服务改革应当慎提“市场化”
                                 公共服务学者:徐宗威
    近来媒体和讲坛上,“公共服务市场化改革”的调门越喊越高,什么“某地率先推行公共服务市场化”,什么“创新公共服务设施建设市场化模式”,什么让更多的公共服务走向市场化。企业家喊喊也就罢了,因为可以从中获利。不解的是,公务员也跟着喊,大学教授也跟着喊,如果政府职责、公共服务性质都可以颠覆的话,怎么去定政策,怎么去全面改革?
    为什么公共服务改革最好慎提“市场化”?谈一点看法,和大家交流,也供严肃批判。
    第一,政府就是做公共服务的,公共服务是政府的天职。
    社会的主体是人、家庭、企业,他们从自己的角度做事情,除了爱心,还有自私自利,这无可厚非,因为自利心是社会发展的动力。而大家的事情,社会的公共事务,只好由政府来做。建立政府就是为社会提供公共服务,公共服务是政府的天职。
    在资本主义国家,政府和公众的关系是雇佣关系,纳税人雇佣政府,政府为纳税人和社会提供所需的公共服务,本质上就是请政府来做公共服务。我们不是雇佣关系,是服务关系。但从职责讲,也还是要由政府提供公共服务,通过公民纳税、建立公共财政,提供公共服务。如果政府不能提供公共服务,都交给企业、市场,都市场化了,那政府干什么呢?从某种意义上讲,政府就是公共服务,公共服务就是政府。如果个人、家庭、企业都能解决公共事务,还需要政府吗?
    第二,部分公共服务可以借助民间资本、社会力量,但那不是也不可能市场化。
    公共服务是一个完整的概念,包括国防、军队、司法、检察、公安、警察、财政、税收、外交、领事,等等,都是公共服务,都可以市场化、交给企业和社会去做吗?
城乡供水、电力供应、生活燃气、城市交通、公共绿地、航空铁路、通讯电视、污水处理、垃圾填埋、雾霾治理,等等,也是公共服务,是政府提供的公用基础设施公共服务。这些公共服务作为公共物品可以组织社会生产,借助私人部门的力量,在政府特许的前提下,与私人部门合作,共同生产,向公众提供服务。现代社会提供公共服务的方式是多样的,除了政府直接投资、经营和管理、组建国有企业外,还可以采取委托、租赁、特许、合作、购买等更多形式和办法,以更有效提供服务,但这不是市场化,也不可能市场化。
    第三,市场不是万能的,市场经济不能解决社会生产的所有问题。
    社会生产有两大类产品,一类私人物品,一类公共物品。在市场机制作用下,私人物品的生产和供应可以做到极大丰富,市场可以****限度满足社会对私人物品的需要。但是公共物品的生产和供应不一样,污水谁来处理,垃圾谁来填埋,公共绿地谁来打理,城市道路谁去修理,没有人愿意干,更没有人肯为此牺牲自己的利益。
    道理很简单,公共物品的“非竞争性”和“非排他性”的基本属性,决定了市场机制在公共物品的生产和供应当中是失灵的。既然是失灵的,又如何去让公共物品的生产和供应市场化呢?准公共物品也是公共物品,准公共物品和公共物品的基本属性是一致的。如果真能做到市场化了,那公共物品也就不是公共物品,而是私人物品了。如果有这样的公共物品,可以从公共服务的清单中划分出去。
    第四,公共服务市场化的“化”字,在实践中行不通。
    过去讲过很多“化”,工业化、城市化、现代化,还比如电气化。电气化就是要在人们生活的所有领域用上电,在国民经济的所有部门使用用电设备。总之要用电做一切可以做的事情,那才能叫“化”。按照这样的逻辑去理解公共服务的“市场化”,是不是公共服务的所有领域都得是市场的机制和市场的办法,所有项目都得依循市场规律和追求市场利益呢?这能行吗?
    公共服务项目的审批,要从宏观角度、从优化社会资源的角度、从确保社会公众的需求来审批。自来水管网有了就不能再批第二套管网,燃气管道有了也不能再批第二套管道,这怎么市场化呢?可私人物品的生产项目,按照市场机制,谁申请都应获批。当然现在很多私人物品生产也不需要审批了。自来水建厂,你建我也可以建,一个城市里建几十个,可能吗?不可能!市场化是自由竞争的,但公共服务项目不可以自由竞争。公共服务项目可以有工作岗位的竞争、工作效率的竞争,但不可以有项目的竞争。
    公共服务项目的用地,如城市燃气、供水管网、城市道路,因为土地是国有的、是全民的,原则上应当实行国有土地划拨制度,而不是土地招拍挂制度。
    公共服务项目的价格会随着市场情况进行调整。但这个价格的调整,绝对不会是买卖双方协议的结果,因为价格调整一定有政府的因素在内。政府会考虑社会公众对价格的承受能力,和项目的实际盈亏水平,还会考虑公共财政的收支情况。之后决定公共财政对这个项目的补贴水平,最终形成合理的服务价格。简单说,这个价格不是市场说了算,而是政府说了算。项目价格政府说了算,还怎么市场化呢?
    私人物品的生产想怎么干都可以,干得好盈利发展,干得不好萎缩倒闭。这也是市场机制的表现。但是公共服务项目的运营,是不允许萎缩和倒闭的,自来水供水能力今天20万吨,明天10万吨,后天5万吨了,这是不行的、是不允许的。医院运营市场化,医生、护士都想着赚钱提成,还怎么有心思好好看病?公共服务项目的运营要有行政监管和行政办法。如果发生了上述情况,政府与私人部门的合作要调整,政府必须收回合同,换一个新班子来经营管理,要确保公共服务的数量和质量,因为这是政府的基础职责。
    第五,西方所谓私有化的经验,也不能佐证公共服务可以市场化。
    撒切尔夫人搞的私有化改革,从名字上就有点怪,因为英国是个老牌资本主义国家,是地地道道的私有制,在私有制国家搞私有化改革,难道不怪吗?!事实是,撒切尔夫人上台的时候,英国经过二战后的两次国有化浪潮,公共基础设施已经十分完善。也正是因为公用基础设施国有化程度高,公民福利太多,财政实在背不动了,影响到整个社会经济的活力和效率。那时,英国电信是国有的,英国铁路是国有的,英国石油是国有的,英国天然气公司是国有的,就连学校的午餐、街上的公交车甚至城市的住房都是政府作为公共服务提供的。
    迫于财政压力和其他政治因素,同时也寄希望于建立更有效的公用基础设施投资和运营机制,撒切尔夫人推出了私有化改革。出售国有公用基础设施股份,缩减政府机构和公共福利,改革取得了一定成效,财政收入有所提升,社会活力有所释放。但在建立公共基础设施长期投资与发展机制、改变公共基础设施行业的垄断地位、提升项目运营效率和服务质量等方面,改革目标并未实现,还带来很多负面教训。过去,社会公众只要支付公共财政投资项目的消费价格就可以了。现在,社会公众不仅要支付投资的贷款利息,还要支付项目上市的股票的股息。改革前政府给英国铁路公司的财政补贴是20亿英镑,改革后给的补贴是27亿英镑。私有化解决了部分资本投入,但社会公众付出了更大的支付代价。在经济形势和财政状况好转后,很多公共基础设施项目又收回国有,政府重新制定了公共基础设施的财政投入和发展的规划。
    当今世界,但凡稳定的国家,都把事关国计民生、社会稳定、经济发展的公用基础设施抓得牢牢的,非公经济、社会力量有参与,也有投入,也确实促进了公用基础设施的发展,提升了公用基础设施的运营效率,缓解了公共财政的压力。但这不等于,也不是市场化。
    来源:第一财经日报

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